(昆明市宜良县水务局)

[摘  要]  近年来，全国上下掀起提升社会法治能力建设新高潮，增强法治意识。在依法治国的旗帜指引下，管理单位带头遵法守法，严格依法治水，坚决维护好水秩序，规范水事行为，有效保护好水资源，确保人民生活、生产用水安全，促使社会、经济的快速发展，提前使全县人民全面脱贫，迈进小康社会奠定好坚实的基础。

新时期依法治水的关键任务，在于如何保护好水资源，即做到依法、合理、有序地开发利用水资源，切忌盲目，不讲科学的乱开发、泛开发，又做到保护优先，保护与开发并进，才是本文的精髓和目的所在。本文结合水务管理、执法工作中的体会，从法的概念到如何执法、怎样执法，从有效保护好水资源的角度，进行了浅析、说明。

    [关键词] 依法治水、执法、保护、水资源

    第一章：法的概念

一、法的含义

法是伴随着阶级、阶级斗争产生的，是阶级矛盾不可调和的产物；法也是随着社会生产力的发展，适应生产、分配和交换的需要产生的，不少法律规则是由原始社会规范演化而来的。

法是统治阶级意志的体现，它是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的，规定人们权利义务的行为准则的总称；它的职能是调节社会关系，维护社会秩序、推动社会经济不断向前发展。

二、法的特征

社会生产和生活中，存在着各种调整人们相互关系的社会规范，如道德规范、宗教规范、纪律规范、法律规范、社团规范、风俗习惯、共同生活准则等。法律规范是一种重要的、特殊的社会规范，它具有以下特征：

1.法是调节人们行为的规范

规定人们在一定情况下不可这样行为，应当这样行为或不应当这样行为，从而为人们的行为提供一定的模式，标准或方向，使人们的行为有所遵循，并且按法律规定的要求调整自己的行为。

2.法是国家制定或认可的规范

国家制定或认可的国家创制法的两种方式。所谓制定是指一定的国家机关，在它的法定权限内按照法定程序制定出具有不同法律效力的规范性文件。主要是指成文法。所谓认可是指国家权力机关，把社会上已形成而又符合统治阶级意志和利益的行为规则，通过认可赋予法律效力。

3.法是全社会普遍遵守和执行的规范

法是以国家的名文允许，要求和禁止人们作出或不作出一定行为的规范，自它生效之日起就对全社会普遍适用，它要每一个社会成员都必须毫无例外的遵守和执行，具有普遍约束力。

4.法是由国家强制力保证实施的规范

法是以国家强制力作为后盾或最后手段，否则法的实施就成空话。国家强制力是一种特殊性质的社会强制力，它的组织形式有军队、警察、法庭、监狱等。因而，法律规范具有必须遵守和不可违抗的性质，否则就要承担法律责任受到法律制裁。

5.法是明确、具体地规定人们权利义务的规范

人们的权利与义务，是统治阶级从自己的利益出发，通过国家将现存制度下人与人之间在政治、经济、家庭、财产等方面的关系固定化、制度化、法律化、从中概括出人们必须遵守行为规则。

就以形成法律，在众多的法中，宪法是母法，其余的是子法，子法中涉及水的有《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《渔业法》和《水污染防治法》等。这些水法律的形成，就是在几千年治水历史中形成、产生的智慧和结晶。

第二章：治水的历史

一、水的重要性

水是生命之源、生活之本、生存之根、生物之灵、生态之魂，经济的命脉。则水利是国民经济、社会发展的基础设施和基础产业，是农业的命脉，是个伟大而永恒的主题。水利事业和国家、人民兴衰与共，生死攸关。

二、水的文明

人类的文明史，伴随着水利的发展史。中国的黄河，埃及的尼罗河、印度的恒河以及美索不达米亚的底格里斯河、幼发拉底河孕育了人类的古代文明。进入现代社会，人类依靠先进的科学技术，进行兴利除害的水事活动，极大地推动了现代文明的进程。随着传统水利向现代水利的转变，今天的水利已不完全是原来意义上的水利。在远古时代，先民们逐水草迁徙，择高阜而巢居，靠渔猎而生活。如今的水利，已扩展到灌溉、给水、防洪、排水、水电，水运、水文、水保、水质、养殖、旅游等广阔的领域和深刻的内涵。水事活动由被动地趋利避害发展到主动地兴利除害。在我国从大禹治水算起，中华民族的水利史长达四千余年，秦凿灵渠，沟通了长江与珠江两大水系；李冰父子修都江堰，导氓江水灌溉成都平原；我县明洪武年间（1396年）沐英率领开汤地渠引阳宗海水灌溉宜良坝子及文衡率众修渠从江头村至水赶村灌溉宜良坝子5.2万亩农田，成为云南省率先开发水资源的典范，也是形成“滇中粮仓”的先决条件，人们为了纪念文衡的功勋称渠为文公渠，并建文公祠供后人颂仰。明万历十三年（1585）知县冉维潘浚，在城北十五里，从野鸡箐引龙泉水入靖安哨，故称冉公渠。民国年间（1932年），当时的云南省主席龙云号召修东河，引南盘江水灌溉南盘江东岸坝子的田地12000亩，为纪念龙云的功勋，称之为龙公渠。修引水渠、建桥闸等等，这是历朝历代治水的光辉典范之一，也是历史上解决民生的伟大工程之一。

三、水的灾难

但是几千年的历史，就水而言也是一部辛酸史，就是因为水之原因，水多为患，水少为荒，水脏为污。我们国家地大物博，人口众多，由经纬度的跨度大，山地海拨高差大，自然灾害频发，单云南省，据统计资料显示，自元朝1279年至1948年670年间，洪灾发生225次频率为3年一次，大范围洪灾30次，频率为22年一次。旱灾670年间115次，频率5.8年一次，大范围旱灾40次，频率为16.8年一次。还有我县从1901年至2015年，115年间发生洪灾45次频率为2.5年一次。大范围或较大洪灾22次，频率为5.5年一次，特别以1933年、1948年、1952年、1974年、1976年、1979年、1980年、1997年八次最为严重，如1948年当时云南省报刊记载：南盘江涨水，历史未有， 北至古城，南至狗街长45里，阔10里良田尽付泽国，烟波浩汤，秋收无望4万余亩，成灾10万余亩，受灾人口6.5万人。历史上，由于洪灾原因，社会黑暗、官史腐败，爆发大泽乡的陈胜吴广起义，还有人为因素的国民党蒋介石集团，挖黄河花园口，说是抗日战略需要，实则百万老百姓被洪水淹死和被迫搬家、逃荒、甚至无家可归，形成改朝换代的因素，历史和现时的教训是惨痛的。

    干旱灾害：宜良从有记载的1435年开始至1948年513年间，最大干旱21次频率为24.4年一次，建国后66年间干旱20次，频率为3.875年一次，特别2009年至2013年连续五年的大旱尤为突出。面对频发的自然灾害，历朝历代都采取了积极的治水态度和有效措施，如大禹治水，和建国后党和政府的决心和措施，五十年毛主席提出“一定要把黄河的事办好”，“一定要根治海河”和对兴建葛洲坝“赞成建此坝、、、、、”。还有我县七九年、八O年、九七年抗洪抢险，仍历历在目，虽水患带来灾难，也给我们带来

了治水极大机遇，如修建柴石滩水库，改建改造古城桥闸、狗街桥闸及高古马段炸滩疏竣，使防洪条件从三年一遇提高到30年一遇的标准，促进了宜良社会稳定和经济的发展。

第三章：水法规的形成和水法规

一、历史治水法典

中华民族创造过光辉灿烂的古代文明和治水业绩。历代善治国者必重治水，“圣人之治于世也，其枢在水”。与此相适应，曾制定过与水利有关的大量法律、法规，如西周《伐崇令》；秦《田律》；西汉《水令》；唐《唐六典》、《水部式》、《营善令》；金《河防令》；宋《农田水利约束》等，形成古代治水法律体系。

二、治水法律法规

新中国建立后，党和政府十分重视水利建设和水利法制，建设相继颁布了一系列法规。如《中华人民共和国水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《渔业法》、《动物防疫法》等法律和《中华人民共和国水土保持法实施条例》《河道管理条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《水库大坝安全管理条例》、《城市供水条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等国家法规。云南省制定了实施《水法》办法，实施《水土保持》办法，《云南省防洪条例》、《云南省取水许可规定》、《云南省水利工程供水收费标准和管理办法》、《云南水土流失防治费及水土保持设施补偿费的征收标准和使用管理暂行办法》、《云南省地热水资源管理条例》、《云南省城市节约用水管理实施办法》、《阳宗海保护条例》等省级地方性法规。市级出台了《昆明市水利工程管理条例》、《昆明市松花坝水库保护条例》、《滇池保护条例》等市级地方性法规。我县已出台了《宜良县河道保护办法》及《宜良县临时占用河道（渠道）管理办法》、《宜良县水资源收费标准和管理办法》等县级地主性法规。形成比较完整、可操作的法律法规体系。形成了学法、懂法、守法、以法治水的可喜局面。特别是每年3月22日是世界水日，中国水周，加大了对水法律、法规的宣传，不单要求执法人员掌握，更需要全社会，全民的支持、理解，做到知法、懂法和守法。

第四章：水事执法

一、执法的目的和意义

我们要切实依靠国家强制力，合理开发利用和保护水资源，强化以法治水，规范水事行为，管理水事活动，实现最严历的水资源管理，科学化管理，合理有效利用，促进经济社会持续，快速及又好又快的健康发展。

二、谁来执法

一部再好的法律，关键是执法，谁来执法，如何执法。法是靠人来执行的，法所要建立的法治秩序也是要靠人来维持的。邓小平同志曾经指出，有法不依，等于无法。没有一支训练有素的廉洁、高效、勤政为民的行政执法队伍，要想做到依法行政是不可能。行政执法队伍处在行政管理第一线，同人民群众的切身利益关系 密切。行政执法人员的素质高低直接影响行政执法的效果，关系党和政府的形象。水行政执法由水政执法大队，水保监督执法站与渔政执法大队三部分组成，负责水行政执法任务。

第五章：执法和行政执法

一、执法的概念

执法是与立法相对应的一个概念。基本涵义是执行法律，指执法和机关将立法机关制定的法律规范在现实的社会生活中付诸实施的行为。执法包括行政执法和司法执法。我们主要涉及行政执法，又是水事执法。

二、行政执法

最广义的执法，是泛指行政机关和法律、法规授权组织，适用立法机关制定的法律，对国家事务进行组织和管理的一切行政行为。

最狭义的执法，是特指行政机关、法律、法规授权组织和受委托行政执法组织在法定职责权限依照法定程序，适用法律法规和规章，针对具体的人或事，采取具体行政行为，以实现行政管理目的的活动。

（一）、行政执法的特征

1.  行政性

2.  主动性

行政执法的主动性是指由国家行政管理 的主动性决定的。司法执法是被动性的执法，如法院审判案件，实行不告不理的原则，就是其被动性的典型表现。而行政执法不同于司法执法，要求我们为了实现国家行政管理职能，政府及其部门必须对除立法和司法以外的社会公共事务作出积极主动的决策、组织、管理和调控，依法定职权积极主动的决策、组织、管理和调控，依法定职权积极主动地发挥各自的职能作用（如水务、工商 、交通、城管、环保等），才能在复杂、多变的社会事务实现国家行政管理目的，有效地贯彻执行国家法律、法规。在现实生活中，只有少数几种行政执法方式，如审批许可证（如涉及水的取水许可证）证照的行为，是依申请的行政行为。其余的绝大多数行政执法方式，如行政检查、行政强制、行政合同，行政处罚，制定其他规范性文件，行政指导等行政执法行为，都是依职权的主动行政行为。这充分体现了行政执法的主动性。

3.  广泛性

指国家行政管理的广泛性决定的，涉及广。

4.  多样性

行政执法的多样性是指行政执法的种类和具体方式多样。如涉及各部门的法是多方面的。行政执法的具体方式也表现多样，如行政许可、行政处罚、行政合同、行政强制、行政确认、行政检查、行政指导、行政计划、制定其他规范性文件以及行政裁决等。

（二）、行政执法的原则

1.行政执法的原则是依法行政原则在行政执法环节中的具体化，是用以指导行政执法的行为准则。

2.行政执法原则的内容，主要是以下五方面：

（1）、合法、合理的原则

合法、合理原则是指行政执法单位的行政执法行为既要合法、又要合理。所谓合法，是指行政权力的存在、运用必须依据法律、符合法律；所谓合理，是指在合法的前提下应尽可能合理、适当和公正。

合法性要求的具体内容：①行政执法组织的职权法定。②行政执法职权的行使必须符合法律规定。

合理性：①行使自由裁量权必须合理适当。②善意执法。③行政执法的内容必须客观、公正、适度。

（2）、职权与职责相统一；

（3）、实体法与程序法并重原则；

（4）、效率与公平相统一原则；

（5）、公开文明原则。

A、公开文明原则的涵义：a、公开，是指行政执法的依据，过程和结果向相对人和社会公众公开。公开原则是以公民的知情权为基础的，在现代社会，知情权是公民的一项重要的民主权利，公开原则旨在增强行政的透明度，加强社会公众和相对人对行政的参与监督，体现了行政民主。b、文明，是指行政执法单位及其工作人员履行公务的行为表现应符合社会公认的文明评价。

B、公开、文明原则的要求：a关于公开原则、要求 ①政府文件对社会公众公开；②政府会议对社会公众公开；③采取具体行政行为的标准、程序对社会公众公开；④作出直接影响相对人权益的具体行政行为，应当向当事人说明理由，听取当事人意见，并且允许当事人阅览卷宗；b、关于文明原则要求：①举止、态度、语言规范、衣着整洁（执法服装）、端庄；②遵守社会公认的公务身份相称的礼仪规范。

三、行政执法主体

（一）、行政执法主体的含义

行政执法主体是依照法律、法规、规章的规定，以自己的名义作出行政行为，对公民、法人或者其他组织实施行政管理，并以自己的名义承担法律后果的机关和组织。

（二）、行政执法主体的条件

1.行政执法主体应具备的资格、条件：行政执法主体是依法成立的组织，即该组织的设立是依照法律、法规、规章成立的有合法依据；

2.必须有明确的职权范围；

3.能够以自己的名义行使职权，以自己的名义承担法律后果。

总之，行政执法主体要合法，才能执法。

另外一种法定授权组织，法定授权执法组织应具备的条件：一是谁有权授权；二是谁能够被授权。

法定授权组织的种类：（1）事业单位；（2）社会团体；（3）基层群众自治组织；（4）企业单位；（5）依照法律法规的授权直接设立的专门行政机构；（6）政府职能部门的派出机构；（7）行政机构的内部机构。

如水事执法的主体，就是县政府职能部门，即县水务局或受委托的其它主体执法，其它主体是水政监察大队和水保监督站。

再另一种：综合行政执法机构。

四、行政执法依据

行政执法的依据是指行政执法行为籍以成立的法律依据和事实依据。它是衡量行政执法主体进行的行政执法活动是否合法、有效、适当的尺度。

行政执法依据包括事实依据和法律依据。

行政执法的事实依据是指作出行政执法行为能依据的法律、法规、规章能规定的、能够引起行政法律关系产生、变更、消灭的客观事实，是符合行政法律规范的调整标准的具体的客观事实，即行政法律事实。它包括行政法律行为和行政法律事件。

行政执法的法律依据是行政行为籍以成立的法律规范。根据我国法律的基本形式和法律结构，行政执法的法律依据主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单位条例、规章、其他规范性文件和国际条约等。

行政执法依据的适用原则：（1）有法必依、执法必严的原则；（2）上位法优于下位法的原则；（3）新法优于旧法的原则；（4）特别法优于一般法的原则；（5）实体法与程序法并重的原则；（6）呈请有权机关决定的原则。

五、行政执法行为

1.行政执法行为是最普通的行政行为，是指行政执法主体为实现国家行政管理的目的，行使行政执法职权，并以自己的名义所作出的产生法律后果的行为。

2.行政执法行为的特性

由于行政执法行为是行政执法主体为了实现行政管理的目的。维护公共利益所作的行为，它不同于民事法律行为。则有：（1）单方意志性；（2）行为对象的复杂性；（3）效力先定。

3.制定其他规范性文件

4.行政许可

行政许可是指行政执法主体根据行政管理相对人的申请，依据法律、法规、规章的规定，通过颁发许可证或批准、登记、认可等方式，允许其从事某种活动，行使某项权利，获得某种资格和能力的具体行政行为。

行政许可的作用

包括：积极性作用。再含：保护性作用、促进性作用。

      消极性作用。

但我国目前行政许可制度存在的问题：

①官本位意识在许多公务员头脑中占据主导地位，导致其态度冷漠、生硬、不负责任，甚至随心所欲，故意刁难现象普遍存在；

②责权不明，导致以“研究研究”为借口，长期搁置，拖延不办，损害相对人利益的失职行为大量发生；

③暗箱操作，权钱交易，行贿受贿现象时有发生，且有愈演愈烈之势；

④关卡繁多，程序混乱，导致行政管理效率低下，无法适应社会经济迅猛发展的形势。

5.行政处罚

6.行政征收与征用

水政涉及水资源费征收 3：2：1:4 分配

水保涉及：水保防治费和设施补偿费的征收，收支两条线。

7.行政合同

8.行政强制措施

9.行政强制执行

所谓行政强制执行，是指在行政相对人拒不履行行政主体所作出的，并且已经生效的具体行政行为所确定的义务，有关国家机关依法强制该相对人履行义务，或者有国家机关本身或第三人直接履行或代为履行该义务，然后向义务人征收费用的法律制度。

10.行政裁决

所谓行政裁决，是指行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的，与行政管理活动密切相关的，与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。

行政裁决的原则：（1）公平、平等的原则。（2）简便、讯捷的原则。（3）客观、准确的原则。

行政裁决的种类：（1）权属纠纷的裁决。如水源、河滩等；（2）侵权纠纷的裁决；（3）损害赔偿纠纷的裁决。

11.其他行政行为，包括行政指导、行政确认、行政给付、行政奖励。

六、行政执法程序

行政程序是进行行政活动的程序，包括行政主体实施行政行为的程序，也包括相对人和社会公众参与行政活动的程序。

行政执法程序法的基本原则：（1）程序法定原则；（2）程序公正原则；（3）程序民主原则；（4）诚实信用原则；（5）效率原则。

行政执法程序的主要制度

行政法律制度区分为基本制度和具体制度。

一般行政执法程序常用的基本制度包括：（1）信息公开制度；（2）告知制度；（3）听证制度；（4）说明理由制度。

几种常见的具体行政行为程序制度：（1）制定其他规范性文件的一般程序。（2）行政许可程序制度遵循的原则：①公开原则；②公正原则；③效率原则；④行政许可的一般程序；⑤撤销行政许可的程序。

行政征收程序制度

行政强制执行程序制度

七、行政执法的法律责任

1.行政法律责任是指行政法律关系主体违反行政法律义构成行政违法而应当承担的法律后果，是法律责任中的重要组成部分。它包括行政主体的行政法律责任和行政相对人的法律责任，行政法律责任是狭义的，仅指行政主体及其公务员违反行政法律义务，构成行政违反而应当承担的否定法律后果。

行政执法的法律责任是指行政执法主体及其执法人员在行政执法活动中，由于违法、不当行政而应承担的法律责任。

2. 承担行政执法法律责任的事实依据

行政执法的法律责任并不是任何人都可以承担的，必须有特定人员的特定行为事实引起。这里的行为实施也必须是行政执法中出现的不符合法律规定或者不符合情况的行为，也是行政执法法律责任的行为依据。其包括行政违法行为和部分行政不当行为。

（1）、行政违法

（2）、行政不当

（3）、行政侵权

3.行政执法法律责任的类型：（1）、民事责任；（2）、刑事责任。

八、行政执法监督

1.我国现行体制下：党的监督、人大监督、司法监督、民主党派监督、人民群众和新闻媒介的监督以及政府系统内容的监督。

2.行政执法监督的内容

包括两个方面，即对行政执法主体的监督和对行政执法行为的监督。

3.行政执法监督方式：（1）规范性文件备案制度。（2）规范性文件事前审查制度。（3）行政执法主体资格审查。（4）行政执法责任制。（5）行政执法证件管理。（6）行政执法检查。（7）重大具体行政行为备案制度。

4.行政执法监督处理权

种类：（1）责令自行改正；（2）撤销；（3）作出行政执法协调决定；（4）通报批评；（5）责令进行执法整顿；（6）扣缴证件；（7）追究个人的法律责任。

5.行政执法监督的机构和队伍建设

总之，我们应当和切实做好，紧紧围绕构建：平安水利、民生水利、生态水利、法制水利、可持续水利、现代水利为中心，实行最严厉的水资源管理。切实落实用水总量控制，用水效率控制和水功能区限制，纳污三条红线，有效、合理开发利用好水资源，为维护良好的水事秩序、保障水利事业健康发展做好水行政执法工作，要求我们必须敢于执法，善于执法，文明执法，科学执法。

    宜良县委、县政府高度重视，2012年7月，率先在全市范围内组建了南盘江综合执法大队，负责管理全县辖区内河道，以南盘江为重点开展禁止排污，禁止向河内倾倒垃圾杂物，侵占河道，禁止电鱼违规捕鱼，保护沿江机耕道和保护沿江五米退让后栽种的杨树，另外配合相关部门在河道两岸禁养，不让畜粪流入河中等等。两年中，经过治理、保护、依法打击、取缔捕鱼等现象，初步做到水清、岸绿、鱼多等好的现象，逐步恢复了人们向往昔日风光。通过执法，执好法，才能确保宜良社会、经济的发展，为建设昆明东部新区和宜居的花乡水城而做出应有的贡献。

1