1 建设背景

1.1    综合执法示范点建设的必要性和紧迫性

为全面深入贯彻党的十八大和十八届四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列讲话和考察云南重要讲话精神，结合省委、省政府“兴水强滇”战略关于全面推进水利综合执法的要求。按照《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）和《云南省水利厅转发水利部关于全面推进水利综合执法的实施意见的通知》（云水政监〔2013〕1号）文件精神，结合《昆明市水务局关于印发全面推进水务综合执法实施方案的通知》（昆水通〔2013〕77号）的工作要求。以节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力治水新思路为引领，以落实最严格水资源管理，为保护水资源、滇池治理、防治水污染、改善水环境、修复水生态主要任务的顺利完成提供执法支撑和保驾护航能力为目标，全面推进水务执法网络建设和落实最严格水资源管理的总体安排部署，构建区、乡（镇、街道）两级水务综合执法网络体系，打造一支权责明确，行为规范、监督有效、保障有力的新时期水务综合行政执法队伍，为深化河长制各项工作的落实提供执法支撑和保障。

1.2    综合执法示范点建设是全面深化河长制的需要

江河湖泊是地球的血脉、生命的源泉、文明的摇篮，也是经济社会发展的重要基础支撑。保护江河湖泊事关人民福祉，事关民族长远的发展，全面推行河长制，是党中央、国务院为加强江河湖泊保护做出的重大决策部署，是推进生态文明建设的必然要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保证国家水安全的制度创新。

构建水务综合执法示范点建设，明确主体，建立健全法规制度，是加大河（渠）湖库保护治理管理力度的基础。建立健全部门联合执法机制，完善行政执法与刑事司法衔接机制，建立河（渠）湖库日常监管巡查制度，实施河（渠）湖库动态监管，落实河（渠）湖库保护治理管理执法监管责任主体、人员、设备和经费是全面落实河长制的必然。严厉打击涉河（渠）湖库违法行为，坚决清理治理非法排污、设障、捕捞、养殖、采矿、采砂、取土、围垦、侵占水域等违法行为是全面落实河长制的执法保障和关键。

1.3    综合执法示范点建设是深化机构改革的必然

为深入贯彻党的十八大精神，以促进公益事业健康发展、提高公益服务水平为目标，不断完善公共服务体系建设，优化公益资源配置。按照政府机构改革与深化事业单位改革相协调的要求，深化事业单位改革，实现我局事业单位规范科学合理设置。为进一步深化事业单位改革，根据中共云南省委机构编制办公室等单位《关于印发晋宁县水务（滇池管理）局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（晋政办通〔2015〕88号）、中共晋宁县委办公室 晋宁县人民政府办公室《关于印发<晋宁县深化事业单位改革实施方案>的通知》（晋办通〔2016〕11号）等文件精神，构建与之相适应的水务综合执法格局。

2 河湖（库）基本情况

晋宁区位于云南省中部、滇池西南岸，国土面积1365.86km2，其中陆地面积1230.86km2，滇池水面135km2。水系分属长江流域金沙江水系、珠江流域南盘江水系、红河流域元江水系。全区总人口约30万人，辖区设2个街道办、4个镇、2个彝族乡，129个村委会，523个自然村，616个村民小组。东邻澄江县，南连玉溪市和江川县，西接安宁市、峨山县及易门县，北与呈贡县和西山区接壤，距昆明市62km。

2.1    滇池基本情况

我区位于滇池南岸，滇池流域面积758平方公里，占全市滇池流域面积的1/4；滇池湖岸线长53公里，占滇池湖岸线总长的近1/3；境内有入滇河道6条，占全市入滇河道的近1/4。

“十一五”以来，我区坚持围绕滇池治理“六大工程”，采取有效措施，着力推进“四退三还”、沿湖生态湿地建设、截污治污、河道综合治理、水源区保护工作，累计投入34.6亿元，完成“退田退塘”1.78万亩，“退人”1.19万人，“退房”55.85万平方米；建成沿湖湿地25块总面积19782亩;拆除防浪堤23.22公里，建设生态堤22.04公里；完成8条入滇河道64.63公里综合整治工作；建设5个集镇污水收集处理设施和232个村庄生活污水收集处理系统；建成昆阳、晋城2个安置点。

2.2    河道基本情况

辖区流域分属长江、珠江和红河流域。长江流域金沙江水系的滇池流域内河流共6条(原八条河流中，白鱼河与大河合并、茨巷河与柴河合并)，河道总长83.45km，具体为南冲河2.41km，白鱼河（大河主流）36.13km，茨巷河（柴河主流）13.85km，东大河17.13km，中河（含护城河）8.08㎞，古城河5.85km。支流（沟渠）3条，总长21.282 km，其中柴河东干渠5.559km，柴河西干渠4.914km，大春河干渠10.809km。滇池流域外河流3条，总长37.5km , 其中双河（鸣矣河上游）19.7km、螃蟹（二街）河17.8km。红河流域河流3条，总长24.3km，其中:扒河3.3km、大摆衣河13km、三乡河8km。珠江流域河流2条，总长4.5km，其中：干沟河3.5km、前河1km。

2.3    库塘基本情况

全区共有256座库塘，其中：中型水库3座，小（一）型13，小（二）型56座，小坝塘184座。大河、柴河两座中型水库承担昆明主城及晋城镇、上蒜镇集中式供水饮用水源，双龙水库（中型）、大春河水库、洛武河水库、野马冲水库、东冲水库、马鞍塘水库、等15座水库属区（乡、镇）级集中式饮用水水源供水水库。

3 综合执法示范点建设的经验及成效

3.1    高度重视、加强领导，区水务综合执法示范点建设成效显著。

我局对综合执法示范点建设工作一直非常重视，2017年年初签订了岗位目标责任书，列入岗位目标任务，并结合我局实际印发了《晋宁县水务（滇池管理）局关于印发全面推进水务综合执法实施方案的通知》（晋水通〔2015〕74号）文件。局主要领导多次与区领导汇报，并对接区委编办，召开局领导班子专题会，区编办领导调研会研究部署推进工作，努力解决建设过程中的人员设置、岗位职责等重点难点问题。建设过程中遵循精简、优化、效能，职权明晰，分类管理、衔接配套，实事求是、积极稳妥的原则，采取职能相对弱化的部门（如：区水资源开发服务站）进行撤并，具有执法职责的部门（如：区渔政站）合并，把有牌子无机构编制的部门（如：区水政监察大队、市滇管执法总队晋宁大队）进行合并，同时把涉水行政处罚和行政规费征收的职能通过委托的方式划入，实现行政处罚与行政征收“两位一体”的水务综合执法新格局。

2017年4月、5月、6月分别经区编委会、区政府一届第6次常务会议、区委常委会议研究批准成立“昆明市晋宁区水务综合执法大队”。根据昆明市晋宁区机构编制委员会《关于成立昆明市晋宁区水务综合执法大队的批复》（晋机编〔2017〕14号）、《关于将昆明市滇池管理综合行政执法总队晋宁大队整建制划入区水务（滇池管理）局的批复》（晋机编〔2017〕13号）和《关于继续使用昆明市滇池管理综合行政执法局晋宁分局牌子的批复》（晋机编〔2017〕15号）等文件精神，昆明市晋宁区水务综合执法大队，隶属区水务（滇池管理）局下属正科级公益一类事业单位，同时加挂昆明市滇池管理综合行政执法总队晋宁大队牌子，经费形式为财政全额拨款，设4个股所级内设机构：综合科、第一执法中队、第二执法中队、第三执法中队。核定事业编制30名，设大队长1名（正科级）、副大队长2名（副科级）、中层领导职数4名（股所级）。

主要工作职责是宣传、贯彻执行涉水法律法规，涉水案件查处，涉水行政事业规费征收，滇池水体、入滇河道综合执法，滇池水体渔政监管，水事纠纷调处等。

3.2    加强基层水务综合执法网络建设，全面推进水生态文明建设保障。

乡（镇、街道）水管站、水资源、供水管理单位作为基层管理组织，承担着水资源开发利用和保护、滇池治理和保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复、供用水安全等艰巨且繁重的工作任务。构建覆盖全区、反应快速、处置及时的水务综合执法网络，实施事权划分、职责明确、协调运转、办事高效的执法网络是新时期水务改革发展的客观要求，是落实最严格水资源管理，解决复杂水问题的重要举措，也是推进水生态文明建设的根本保障。

为此，2017年12月14日昆明市晋宁区机构编制委员会印发《关于在乡（镇、街道）水管站、水务（滇池管理）局水利管理站加挂水务综合执法大队执法中队的批复》（晋机编〔2017〕35号）文件，批准同意在乡（镇、街道）水管站、水务（滇池管理）局下属事业单位水利管理站分别加挂水务综合执法中队的牌子，实行“两块牌子，一套人马”两的管理体制。各中队在大队的指导下负责本辖区的河流、水库、水资源、水土保持、水工程等巡查检查工作，涉及滇池流域的中队根据《云南省滇池保护条例》、《昆明市河道管理条例》等法律法规明确的职能职责做好辖区内滇池一、二、三级保护区、入滇河道等的巡查检查工作；《中共昆明市晋宁区水务（滇池管理）委员会关于同意在区自来水公司加挂水务综合执法中队牌子的批复》（晋水党复〔2017〕14号）文件，批准同意在区自来水公司加挂“昆明市晋宁区水务综合执法大队自来水公司中队”的牌子，在大队的指导下负责辖区内净水厂、供水管道等设施设备的巡查检查工作。

最终我区水务综合执法形成13个中队，1个综合科的建制模式格局，为保护水资源、滇池治理、防治水污染、改善水环境、修复水生态等工作任务的顺提供保障，为全面推进水务执法网络建设和落实最严格水资源管理的总体安排部署奠定坚实的基础，为深化河长制各项工作的落实提供执法支撑和保障。

3.3    明确职责，积极探索行政处罚、行政检查事权划分。

为贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神和市委、市政府深入推进权力清单制度、依法全面履行政府职能的要求，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的水政执法工作机制，适应水事管理新形势新任务的需要，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《水政监察工作章程》《水行政处罚实施办法》等法律法规，根据各自职责权限范围内开展行政许可事项，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则开展日常监督管理。日常管理中发现的违法违规行为函告或移交大队进行调查处理，函告或移交时载明违法违规行为、依据、违法违规主体等基本信息。

局业务科室（单位）在各自职责权限范围内，指导、协助大队依法开展综合行政执法工作；涉及滇池管理、集中式饮用水源水库、河道、水保方案等违法违规行为，管理范围、保护范围及水保方案许可范围由局相关业务科室负责勘定并正式文件提供给执法大队；大队对区业务科室行政许可的事项进行综合执法检查，重点对行政许可审批后违反法律法规禁止性规定和未履行法定义务的违法行为实施查处，对于影响较大的行政许可项目，根据需要，参与许可项目的现场勘查、论证分析等，以便及时掌握资料信息。局业务科室（单位）与大队之间应当建立完善行政许可、会办和会商、行政处罚告知等协调机制，使许可审批与监督检查、征收与违法追缴、行政执法检查与违法案件查处之间无缝衔接，形成协调通畅、运转高效的工作机制。

3.4强化联动监管，加大水环境执法力度。

为进一步深入贯彻落实习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的重要理念及争当“云南省生态文明建设排头兵”的目标，按照《中共昆明市委 昆明市人民政府关于全面深化河长制工作意见》（昆通〔2017〕4号）的要求，认真贯彻落实昆明市滇池治理河长会议精神，进一步加强执法监管工作，扎实推进滇池水环境保护治理，以建立健全河湖执法巡查制度、严肃查处涉河湖违法行为，严厉打击向入湖河道、滇池排放污水、倾倒垃圾、乱占乱建等违法行为，加大环境执法力度，对各类环境违法犯罪行为“零容忍”。现已经形成由区水务（滇管）、公安、环保、农业、城管5支执法队伍组成联合监管机制，对我区6条入滇河道的协同配合联动监管机制，形成“一条河道、一名督察专员、5名执法人员”的联合监管机制，明确工作职责，加强组织协调，整合执法资源，形成整体合力，提高联动失效，建立“统一指挥、分工负责、高效联动”的执法监管机制，实现联动执法的法制化、规范化和常态化，为我区河道保护与治理提供良好的执法环境。

3.5加强制度建设，推进依法行政效能。

为建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的水政执法工作机制。一是印发了《昆明市晋宁区水务(滇池管理）局行政处罚、行政检查事权划分意见的通知》（晋水通〔2017〕60号）文件，按照我局的职能职责进行了工作事权划分；二是印发了《昆明市晋宁区水务（滇池管理）局行政执法指导手册（试行）》，建立完善《巡查预警机制》、《行政监管劝勉制度》、《执法事项提示制度》、《轻微违法警示制度》、《违法行为纠错制度》和《重大案件回访制度》等六项行政指导具体机制和制度，切实提高执法水平，营造良好和谐的执法氛围；三是编制完成《昆明市晋宁区水务综合执法大队内部管理规章制度》，建立健全了岗位职责，工作作风纪律制度，案件合议制度，培训学习制度，车辆、快艇管理使用制度，考勤制度，巡查制度，档案管理制度等21项内部管理规章制度，通过制度建设切实转变单位职能，提高依法行政水平，构建和谐的水事秩序，推进社会主义法制建设；四是制定《昆明市晋宁区生态环境行政执法工作实施意见（草拟稿）》、《晋宁区滇池流域入湖河道执法队伍协同配合联动监管工作方案》等文件，强化联合执法、联动巡查等机制，建立职责清晰、程序规范、运转协调、监督有力的综合行政执法运行机制，从源头上解决多头行政执法、重复行政执法、行政执法缺位等问题，明显提高行政执法能力，显著提升行政执法效能。

3.6加大巡查检查力度，依法查处是各类涉水案件，依法征收规费。

区水务综合执法大队自2017年6月份成立以来，定期或不定期开展滇池水体、河道、水库、坝塘、输水管道、净水厂等水利工程设施巡查检查292次，出动车辆116辆次，出动快艇322艇次，出动执法人员960余人次，对涉水违法行为及时制止、及时查处；共查处涉水案件426件，其中：水务立案查处3件（结案3件），现场责令整改规范教育24件，责令限期改正50件；滇管综合执法立案查处14件（结案6件，其他案件正在办理中），现场责令整改规范教育9件；渔政执法案件（简易程序处理）326件。在日常工作中，办理的案件做到事实清楚、证据确凿、法律依据准确，截止目前无行政复议撤销、行政诉讼败诉案件。

自8月1起水资源费、水土保持补偿费，行政罚没款已经实行收缴分离（简易程处罚除外），截止2017年12月15日，完成行政规费征收820.86万元，其中：水资源费764.54万元；水土保持补偿费39.40万元；水务执法罚没款收缴3.5万元；滇管综合执法罚没款收缴1.8万元；渔政执法罚没款收缴11.62万元。

3.7强化宣传，营造良好的社会氛围。

利用“世界水日” “中国水周”、“水保日”、“法制宣传日”、“禁渔期”、“禁采期”等宣传活动中，精心策划，面向社会、面向公众宣传《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《渔业法》、《河道管理条列》、《云南省滇池保护条例》、《行政强制法》、《行政许可法》、《行政处罚法》及其他涉水的各项法律、法规和规章。共组织参与各类法律法规宣传15场次，出动车辆15辆次，出动人员40余人次，发放水保、防汛抗旱、水资源管理、滇池保护、节约用水等各类宣传材料49300余份，同时利用广播、电视对2017年滇池开封湖捕捞及封湖禁渔、捕捞证审验进行宣传报道，强化了全区广大人民群众的水患意识、水法制意识，营造了良好的社会舆论氛围。

4  下一步的工作对策

4.1    严格执法，提高执法效能。

加强与各级各部门的沟通协调，积极探索多部门联合执法，强化了全区广大人民群众的水忧患意识、水法制意识，为水务工作的健康开展创造了良好的社会氛围。以改善滇池水体、集中式饮用水源水库、河道水质为核心。构建综合执法工作长效机制是深化和巩固依法行政工作的基本手段，不断深化政务公开，规范行政权力，提升办案水平，规范行政处罚自由裁量权，规范执法廉洁自律制度。本着实事求是、有错必究的原则，强调要大胆执法、敢于执法、善于执法。坚持运动性执法和联合执法的工作思路，主动加强与法制、公安、法院、检察院等司法部门沟通协调，防止综合执法在复议、诉讼及申请法院强制执行中处于被动，使水事案件和调处水事纠纷公正、公开、公平的、得到快速有效的处理和执行，深化巩固和提高依法行政效能。

一是加大日常行政执法及监督管理力度。加大对滇池流域、集中式饮用水源水库、河道分级保护区、供水设施、节水及中水利用等的日常行政执法及监督管理力度，对分级保护区内的工业企业进行全面排查及综合整治。对雨污分流系统不完善、无生活污水收集处理设施或运行不正常、生活污水未按要求接入排污管道的工业企业，进行限期整改，从源头有效防止生产及生活废水未经处理直接外排的违法行为。

二是强化水环境综合整治力度。强化集中式饮用水源水库、入湖河道径流区域内村庄污水收集处理设施运行维护及建设，对已建成的村庄污水收集处理设施进行清理维护，确保设施运行正常；对无村庄污水收集处理设施的村庄加快污水收集处理设施的建设进度，并制定临时处理方案，确保集中式饮用水源水库、河道沿岸村庄生活污水做到全收集、全处理及达标排放；对农业面源污染，加大农业种植测土配方推进力度，加大宣传力度，进一步规范农业秸秆及废弃物的处置，坚决杜绝秸秆及废废弃物堆放在集中式饮用水源一级保护区、河道两侧及沟渠内。

三是严格落实行政许可制度。对新、改、扩建的项目，各职能部门严格行政许可制度，严把项目建设审批关，坚决杜绝在滇池流域、集中式饮用水源水库和河道保护范围兴建高能耗、高污染项目，对已建成的项目实行严格行政执法监督管理，在有条件的情况下进行转产或逐步退出。

四是加强综合行政执法。加大对滇池流域、集中式饮用水源水库、河道日常巡查管理力度，严厉查处及打击直接向河道排放粪便、污水、废液及其他超过水污染物排放标准的污水、废水和其他违法行为。

4.2    规范程序，依法征收规费。

涉水行政事业规费征收主要是水土保持补偿费、水资源费和罚没收入。按照行政征收和罚没收入必须实行收缴分离（简易程序处罚外），区水务综合执法大队只向缴费义务（违法当事人）人开具交款通知，不设置过渡账户直接收款，义务人到财政部门指定的代收银行交款后，给义务人开具收费票据，所收资金按规定分别缴入国家金库或财政专户。需要财政、银行对接办理完善水土保持补偿费、水资源费和罚没收入（简易程序缴入单位专户后上缴财政）等规费的收费手续及程序。

4.3    加大宣传力度，增强法制意识。

充分利用“世界水日” “中国水周”、“水保日”“法制宣传日”“禁渔期”“禁采期”等宣传活动中，精心策划，面向社会、面向公众宣传《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《渔业法》、《河道管理条列》、《云南省滇池保护条例》、《行政强制法》、《行政许可法》、《行政处罚法》及其他涉水的各项法律、法规和规章；充分利用广播、电视、通告、宣传标语等多种形式，在群众中大力开展涉水法律法规、爱鸟护鸟、入湖河道整治、环境保护、绿化美化的宣传动员工作，使涉水法律法规家喻户晓，深入人心，强化全区广大人民群众的水环境意识、水法制意识，让群众在思想上充分认识水资源保护和利用的重要性、必要性，引导广大人民群众积极参与到水资源保护、整治河道、绿化河道、美化环境的行动中来。

[作者简介]吴红强（1975年3月12日—），男，云南省晋宁人，副高级工程师，于1997年7月云南工业大学给水与排水工程专业专科毕业，2005年9月云南农业大学水利水电工程函授本科毕业。从事水土保持规划、管理及水利工程建设、水文与水资源管理。