滇中地区是全国严重干旱的地区之一，水资源极度匮乏已成为滇中地区可持续发展的最大制约瓶颈。党的十八大以来，习近平总书记指出多次强调，保障水安全关键要转变治水思路，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。李克强总理要求全国水利系统要抓住有利时机谋划推进一批重大水利工程，加快补上水利基础设施短板，持续抓好农村饮水安全和防汛抗旱工作，加强水资源水生态水环境监管，进一步增强水安全保障能力。云南水利认真践行“十六字”治水方针，抓住中央和全省加快水利改革发展重大机遇，推进国务院确定的172项节水供水重大水利工程中的标志性工程——滇中引水工程的建设。2015年5月，在省政府发布《云南省人民政府关于禁止在滇中引水工程建设征地新增建设项目和迁入人口的通知》后，标志着滇中引水工程建设征地移民安置规划工作全面正式启动，自此，征地拆迁伴随而来的社会矛盾也逐步呈现出来，成为工程建设必须解决的社会问题。

1 滇中引水工程建设征地拆迁管理工作现状

1.1 滇中引水工程建设项目概况

滇中地区辖云南省大理、楚雄、昆明、玉溪、曲靖、红河等州市，是全国最干旱的地区之一，滇中引水工程从金沙江引水，向滇中地区的城镇生活与工业供水，兼顾生态和高效农业用水。规划受水区范围为昆明、大理、楚雄、玉溪、红河和丽江6个州（市）35个县（区），工程多年平均引水量34.03亿m³，属大型水利工程。2015年4月2日，国家发展和改革委员会批复同意滇中引水项目建议书，工程项目立项。工程由水源工程和输水工程两部分组成，输水总干渠跨滇西北、滇中及滇东南地区，从丽江市玉龙县石鼓镇开始，终点为红河州蒙自。总干渠全长664.236公里，共划分为大理Ⅰ段、大理Ⅱ段、楚雄段、昆明段（以下称昆明市滇中引水工程）、玉溪段和红河段6段受益国土面积3.69万平方公里，惠及人口1112万，工程动态总投资780.48亿元，施工总工期96个月。工程建成后，可以缓解滇中地区城镇生产生活用水矛盾，改善内河道和湖泊生态及水环境状况，促进云南经济可持续发展。

昆明市作为全省的政治、经济和文化中心，地处滇中引水工程最大最主要的受水区域，昆明市滇中引水工程输水干渠总长136.758公里（起于楚雄州禄丰县碧城镇，终点为小朴隧洞6号支洞末端），分布于楚雄州禄丰县、昆明市西山区、富民县、五华区、盘龙区、经开区、呈贡区、高新区和晋宁区。受水区包括安宁、富民、西山、五华、盘龙、官渡、呈贡、晋宁8个县（市、区），受水区分配总水量16.7亿m³，占总引水量的48.7%，共包括14座建筑物，其中隧洞7条，倒虹吸4座，渡槽1座，暗涵1条。最长的隧洞为昆呈隧洞（长56584.399米，断面尺寸3种），规模最大倒虹吸为龙泉倒虹吸（长5071.693米，盾构施工内径A5米）。工程分别布置9个分水口，4座节制阀、1座专用退水阀、6座工作阀、2座事故阀。工程共布置施工支洞34条（平洞26条、斜井8条），支洞总长20.526公里。共划分了3个料场、42个施工区、42个生产生活区和40个弃渣场。

1.2 滇中引水工程建设征地拆迁内容、管理现状

1.2.1 滇中引水工程建设征地拆迁任务

昆明市滇中引水工程建设征地拆迁涉及昆明市8个（县）区19个（镇、街道）农村、集镇总面积8004.23亩的土地（永久征收833.21亩，临时征用7171.02亩）,基准年（2017年）生产安置人口149人，水平年（2019年）生产安置人口150人，工程征地补偿和移民搬迁安置静态投资概算为93809.88万元，工程涉及的工业企业均规划采取一次性补偿方式处理。

1.2.2 滇中引水工程建设征地拆迁工作现状

为确保国家级重点工程顺利推进，2017年8月4日，云南省人民政府召开了滇中引水工程建设项目开工动员大会，明确昆明市滇中引水工程一期干线按照属地政府负责原则由昆明市及相关县（区）负责建设项目征地拆迁任务。昆明市滇中引水工程建设领导小组办公室切实履行地方征地主体职责，2017年9月全面开展昆明境内征地拆迁工作，^[1]加大工程建设征地区政策宣传力度，营造良好的舆论氛围，切实提高广大群众对昆明市滇中引水工程工作重要性的认识；精简工作流程，建立高效联动机制等，加快推进昆明市滇中引水工程先行用地、临时用地、永久用地的组卷报批工作，各（县）区完成专业项目改复建实物指标复核^[1]。为昆明市滇中引水工程建设项目征地工作的顺利推进提供了决策保障。

2 滇中引水工程建设征地拆迁引发的社会矛盾和冲突

由于昆明市辖区所征拆范围内生态红线和滇池流域保护限制、地方政府诉求、城市规划、遗留问题及有关政策等因素，导致征拆线性调整变化较大，是沿线6州市最不具备地块征地条件和征拆实物量设计调整最多，范围变更最频繁的重点区域。在触及复杂利益、处理困难问题时，各个利益主体存在强烈的私利意识，在土地利益获取过程中，往往产生了矛盾与冲突，从而激化滇中引水工程建设征地拆迁中出现以下社会矛盾和冲突：

2.1 公共利益界定范围不明确由此引发的矛盾和冲突

滇中引水工程建设征地拆迁工作目前来看，因为立法相对滞后，何为公共性目的、公共利益还没有明确的定义，有些地方政府往往就为了提升业绩，而假借“滇中引水工程是公益项目”之名通过征地来进行经济建设，掠夺部分农户利益，满足他人利益。

2.2 缺乏正当法律程序损害利害关系人的权利而引发矛盾和冲突

缺乏土地征用，正当程序，完善土地征用程序对于保障滇中引水工程建设土地征收利害关系、人权有着重要的作用。但当前滇中引水工程建设土地征收程序并不严格，有悖土地利用规划盲目批地，批准滇中引水工程建设土地征收。不仅属于违法使用土地资源，还会造成土地资源的浪费。

2.3 土地产权虚置导致征用中随意处分集体利益引发的矛盾和冲突

农村土地虽然归集体所有，但最终的处分权却掌握在国家手中难以保障集体土地经济利益。导致滇中引水工程建设土地产权的排他性较弱，土地所有权主体出现虚伪的现象，从而出现土地利用率低，永久占用耕地流失等一系列问题，前期的滇中引水工程建设征地带来了农村土地征地拆迁维稳的巨大压力。

2.4 征地拆迁中引发社会矛盾和冲突的潜在性风险

2.4.1 征地拆迁合法性合理性的风险

昆明市滇中引水工程建设征地拆迁项目的实施须考虑到时间、空间、人力、物力、财力等制约因素，建设方案的具体详实，配套设施的完善。这都是今后伴随工程线行施工直至工程交付使用和不断完善的社会管理策略。^[1]

2.4.2 项目可能造成环境破坏的风险

滇中引水工程项目需征用大量农田，对当地的生态和景观造成一定程度的破坏。在建设期内，项目的施工对地表水，空气，噪声，环境等方面产生一定程度的不利影响，施工过程中产生大量粉尘，施工机械有作业噪声，施工机械，燃油或机油渗漏会引起油污染。尤其是黑汉山石料场地处抚仙湖水源区西龙潭保护范围，受降雨冲刷势必引起地表径流及地下渗透污染。施工营地生活污水未经处理直排或生活垃圾随意抛弃引起污染，大型挖掘机械及运土车辆对道路的损坏和环境卫生的破坏，将不同程度的存在，项目在运营期也可能对周边环境造成一定程度的影响。

2.4.3 群众抵制征地拆迁的风险

由于昆明市滇中引水工程项目征地拆迁涉及群众的切身利益，加上群众对滇中引水工程征地拆迁的政策缺乏了解，因此，群众往往以各种形式抵制征地拆迁，征地拆迁项目群众中最敏感，最担忧的问题是失去土地和拆迁标准。

2.4.4 群众对生活保障担忧的风险

滇中引水工程要占用大量农地，使当地村民赖以生存的土地面积减少，在土地安置时又采用货币安置方式，虽在短期内村民生活可以为继，但从长期来看，土地的减少，弱化了村民的持续生存能力，使村民对未来的生活保障感到担忧，村民的拆迁方式安置采用集中安置的方式。

2.4.5 征地拆迁补偿难以执行的的风险

滇中引水工程在征地拆迁过程中，因受市场商业开发征迁偏高诱惑的意识差别，当地个别村民可能对补偿标准、方案的不满意而成为“钉子户”，拒绝征地，抵制拆迁，工程在施工过程中可能对当地居民带来干扰，影响其正常的生活与通行，因此极有可能引发居民的不满情绪，一些征迁户势必对对补偿标准、方案的执行而转向极端的抗拒，从而导致征地拆迁补偿难以执行。

3 滇中引水工程建设征地拆迁中社会稳定问题研究对策

结合滇中引水工程建设征地拆迁实际情况，建议从以下几个方面来加强昆明市滇中引水工程建设征地拆迁中社会稳定。

3.1 统一征地拆迁各利益主体协作配合的认识

3.1.1 创新思路讲求科学的征地拆迁方法，以人为本促进和谐拆迁

不断创新工作思路，讲究科学有效的拆迁方法，应用那些已被实践证明效果十分显著的征地拆迁工作方法，最大程度的照顾被征地群众的利益，在土地征收过程中保障被征地对象的知情权。要尊重理解不同的声音，兼顾各方利益，尤其是普通农户的利益，在追求和而不同坚持统一的基础上承认差别，这样才能形成社会合力，促进社会稳定发展。

3.1.2 做好各级地方政府、职能部门的沟通和群众思想工作

职能部门的有效沟通，是保障征地拆迁工作顺利开展的重要条件。协调交通、环保、林业、国土等部门对滇中引水工程建设给予支持，及时提交土地复垦方案审查，将麦场庄、黑汉山料场纳入（县）区第三轮矿产资源总体规划及开采手续办理工作，保障年度开工建设标段建设用料要求，落实补划地块和占补平衡指标上报，加快滇中引水工程正式用地报件组卷工作和林木砍伐审批工作，确保滇中引水干线工程的顺利施工。

3.1.3 完善征地拆迁中农村基本制度，注重失地农民切身利益的保护

完善农村基本制度是保证农地合理利用和农村社会和谐稳定的基础，要改善滇中引水工程建设征地拆迁维稳工作，改善农村基本制度至关重要。开展失地农民的就业技能培训，对失去土地，难以从事农业生产的居民，如果有再就业技能培训的需求，专门在滇中引水工程建设征地拆迁补偿费用中列出一定的预算，采取订单式等方式，向社会机构购买培训课程，对失地农民进行技能培训。^[1]

3.2 加强宣传，正面引导

3.2.1 各级地方政府、组织加强群众法治教育和政策宣传

做好舆情应对工作，加强网络，新闻媒体等舆情监测，及时准确回应社会关切，加强舆论引导，减少外部舆论上对工程建设的干预，为工程建设营造良好的外部环境。加强征地拆迁安置政策的宣传，营造良好的社会舆论，氛围。通过电视，广播，报纸等多种新闻媒体，宣传滇中引水工程实施能给农民带来长期福利的正面影响。

3.2.2 保障项目全过程的有效实施

各（县）区紧密联系镇（街道，园区）和相关村组织，采取以预防为主的治安防范措施。一是确保补偿款到位后进行施工，首先保证村集体和村民的切身利益。二是确需强制进场的，在补偿款到位的前提下对现场进行证据保全，同时要求公安、民政等部门到现场维持秩序。三是公安部门在项目全过程加强综合治理工作，保持征地涉及区域日常治安环境的良好，四是密切关注极少数村民可能的因对补偿不满意引发的上访，闹访，煽动群众示威等动向，第一时间将问题消除在萌芽状态。五是牢固树立生态优先，绿色发展理念，严格落实环境保护和水土保持措施，结合工程建设同步实施环境保护和水土保持工程，加快环境保护和水土保持监理监测工作，将工程建设对生态环境的影响降到最小。

3.3 健全征地拆迁补偿法律制度

3.3.1 制定合理可行的征地拆迁补偿标准

滇中引水工程征地范围内应在国家制定的政策框架内，合理合法、符合实际的安置补偿，规范补偿程序及标准，尽量做到公平公正。政府及时进行“四个公开”和“一个监督”；必须严格执行各（县）区土地补偿标准。在滇中引水工程建设征地补偿安置方案出台后，结合各村实际，制定了被征地农民养老保险方案，涉及的被征地农民实施社会养老保险公示后确定，由镇（街道）对有关情况核实后，形成书面说明报所在劳动保障局。

3.3.2 完善昆明市滇中引水工程建设征迁工作制度

（1）完善专业化拆迁，使征地拆迁工作高效有序开展。必须有一个强有力的工作班子，专门负责征地协调工作。协调好各级政府相关职能部门，乡镇（街道）乃至村组等各方面的关系，紧紧依靠地方政权组织来化解矛盾，推进工作，大量的艰苦细致的协调工作，必须有强有力的工作班子。必须有一支懂政策，善协调，业务精的专职工作队伍，要应对这种客观需要，高质高效的完成拆迁安置工作，要迅速培养，建设一支专职工作队伍。必须有忍辱负重，善始善终的工作精神，昆明市滇中引水工程建设征地拆迁移民工作最大的特点是“难”，从事这项工作的人员，要能要能忍辱负重，在各种困难矛盾和委屈面前，不抱怨，不退缩；由于各种工作存在被搁置，被拖延，导致整体征地进度相对滞后，在这种矛盾交织的情况下，需要有毫不气馁的勇气，狠抓不放的韧性，抓住问题主题症结，寻求解决办法。要本着“强烈的工作事业心和政治责任感”，任劳任怨来对待工作和征拆区群众，不怕吃苦，更不怕埋怨；以对参与滇中引水工程建设事业高度负责的态度，耐得住“艰苦”、受得住“委屈”、经得起“误会”。

（2）完善过程资料和档案制度。昆明市滇中引水工程征地拆迁工作涉及工程建设，人员组织，移民监督评估，资金管理过程控制等众多环节，因此为了提高工程实施的规范化程度，便于出现问题时有效追责相关单位应当做好合同，征地图纸，资金使用等相关资料的整理以及归档工作。同时应当高度重视纸质文件，为了做好过程资料档案的管理，一方面应当明确水利工程征地拆迁档案资料的资料责任单位，抓好责任的落实工作，形成统一集中的有效管理，另一方面应当明确过程，资料档案收集范围，并根据实际工程进度的不断推进，及时的对相关档案资料进行跟进，形成对整个工程实施过程的有效把握。加强档案管理工作，并将档案工作纳入长期工作计划重点。

3.3.3 改善维稳体制，实现现代化农村治理

维稳要从根本着手从源头上进行治理，地方政府应当改善传统的维稳观念，以治本为目的，建立韧性维稳机制，建立公平，公开，公正的利益分配制度，真正保障农民权益。一方面，要实现农村治理体系法制化，在立法上解决农地问题，另一方面要加强对农村土地的价值化管理，建立合理的土地市场机制，促进土地市场化的实现，严格按照国家、省相关规定强化征地拆迁安置资金监督管理。规范移民资金的使用，确保移民资金使用的合法性和高效性。各级政府加强对滇中引水工程建设征地拆迁资金，资产合法使用的监管，防止因资金使用运作不当，而影响农民切身利益，从而发生“次生”社会不稳定现象。

3.4 落实征地拆迁权利监督工作体系

3.4.1 妥善解决历史遗留问题，做好后续保障工作

在拆迁工作中，要在拆迁政策确定后进行暗访调查，以历史证据为根本。在处理征地拆迁遗留问题时，必须掌握真实的第一手资料，才能避免部分群众进行户口迁移以得到更多赔偿的行为发生。仔细测量拆迁数据，测量结果要进行公示，对有疑问的群众及时进行解决，坚决不因测量和计算的错误引发不必要的矛盾。

首先，资金保障。按照时间节点，及时、足额兑付安置补偿金及各类奖励奖金，让村民看到政府的诚意，拿到真金白银，从而更加主动的配合做好后续相关工作。其次，完善失地农民生活保障。分类分层次地落实培训，做好被征地农民就业培训工作，针对要进行自主创业的群众，尽量为他们提供平台。比如可以联合银行，为创业者适当放低贷款要求，助力创业。再次，要健全联系户一包到底制度，确保攻坚组人员的稳定，以便及时掌握村民的思想动态，做好情绪安抚等工作，帮助解决实际困难，确保村民搬得顺、拆得掉、建得好、住得稳。

3.4.2 征地拆迁工作依法依规组织征迁

一是创新征迁安置工作思路，将征迁安置、易地扶贫搬迁、生态移民搬迁有机结合起来，研究推动安置群众向县城和城镇集中。二是制定切实可行的滇中引水工程征地拆迁安置补偿标准，注重保障群众的合法权益。三是加强征地拆迁安置资金管理，及时足额支付补偿资金，杜绝挤占、挪用或贪污等行为发生。四是在政策范围和力所能及的基础上，帮助被征迁群众解决好生产和生活的实际问题。对于既是建档立卡贫困户又是征迁安置户的群众，要专题研究政策可行性的搬迁安置补助。五是督促地方政府严格依法按政策按程序办事，依法保障合理诉求、积极化解矛盾纠纷，重视安置群众的后续发展，统筹解决好就业增收、产业发展、医疗教育等问题，确保搬得出、稳得住、可发展、能致富。

3.4.3 控制征地拆迁中实物指标量，对实施工作全过程监督

完善昆明市滇中引水工程征地拆迁实物指标控制，组织征地放线、现场踏勘、设计优化调整及现场实物指标复核等工作，对地方政府诉求需设计调整时提出相应审查意见，严格控制实物指标新增量；牢固树立一盘棋思维，进一步达成共识，突出重点，迅速推进征迁工作开展。配合省滇中引水工程建设管理局、设计及土勘单位开展工程建设征地拆迁方案调整变更工作，尽快明确征地范围，全力、全面推进调整后的剩余建设征地拆迁工作。督促检查土地移交的面积、地类，及时掌握土地移交的时间、面积及地类等信息；督促检查征地拆迁组织及落实情况，对农村部分补偿、城（集）镇迁建、工业企业处理、专业项目处理等实施情况进行全过程监督。

3.5 满足群众诉求，建立健全基层民主稳控机制

3.5.1 构建群众利益诉求的畅通抱怨与申诉渠道

畅通抱怨与申诉渠道，有利于滇中引水工程建设征迁过程中移民与移民机构之间的各种问题，得以及时解决。同时也能够为移民提供一个表达自己心声的通道，有效消除移民与移民机构之间可能存在的对立情绪，确保昆明市滇中引水工程建设征迁移民工作的顺利进行。

3.5.2 探索创新处理征地拆迁中社会矛盾冲突工作模式及理念制度

滇中引水工程相关的征地拆迁工作往往在立项完成后进行实际的工作经验，表明这种模式不利于后续工作的有效进行，同时考虑到当前群众工作的难度，实际的工程建设征地拆迁工作不能确保按计划完成。对此，可以在滇中引水工程立项前对工程征地拆迁的难易程度进行评估，从而为工程的顺利开展提供支持，此外，同时在立顶前提前介入，利于提高相关预算工作的准确性。

3.5.3 加强基层风险预警监督，完善征地移民区专项稳控建设

做好昆明市滇中引水工程征地拆迁现场维稳工作，建立风险预警制度，对征地拆迁过程中发生的不稳定因素进行每日排查，加强征地拆迁现场的治安保障。突发事件一旦发生或是出现发生的苗头，各方力量和人员都能立即到位，各司其职，有条不絮的开展工作，涉及单位的主要领导，要亲临现场，对能解决的问题要现场给予承诺后答复，确保事态不扩大，把不稳定因素的影响控制在最小范围内。重视工程区村镇群众思想动态，取得村、组群众支持，稳妥完成征拆工作。做好征地拆迁安置纠纷排查，化解、稳控工作，创建“滇中引水工程平安施工区”。

针对征地拆迁移民安置过程中发现的问题和反映情况，一是加快配套设施的建设，加快移民区（点）的建设，尽快筹集资金建成影响居民生活的道路，饮水管网，路灯及垃圾站等生活设施，方便居民生活使之生活尽快恢复正常。二是进一步加强政策的宣传，相关机构应当继续做好政策宣传工作，把政策宣传工作落实到村组和移民个人。三是各县（区）按计划启动加快移民征地区专项（设施）工程建设进度，切实保证滇中引水工程建设时间节点要求，确保昆明市滇中引水工程顺利建设。

4 结语

昆明市滇中引水工程征地拆迁工作是一个工程建设的开始，也是工程能否顺利实施如期完成的关键，更关系到老百姓切身利益，如果处理不好不仅影响工程建设，更会增加社会不安定因素。作为贯彻落实新时代习近平总书记治水方针的云南实践，通过干支并用、以干强支，滇中引水工程将有效缓解滇中地区的水资源供需矛盾，为云南省“三个定位”的可靠水资源保障。本文就工程建设征地拆迁引发的社会稳定问题做简单探讨和研究。