前言：

经过多年的实践与探索，昆明已基本健全了节水法规,构建节水技术政策体系;发展节水产业,建设节水社会化服务体系;推进行业节水升级改造,促进节水均衡发展;完善取排水监测系统,促进循环高效用水;调整水价,促进节水等内容，为构建节水型社会提供了制度保证，水资源管理工作逐步实现了规范化、制度化，有法可依、有章可循，促进了水资源的优化利用与配置，对昆明产业升级发挥了积极作用。

2010年以来，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》的出台，对加快新时期水利改革发展作出了全面部署，明确了水资源管理的“三条红线”和四项制度。特别是习近平总书记提出的“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”，从宏观、系统、全方位的角度提出了新时期治水思路，深刻阐述了新时期水安全的重要性。在今后一段时期内，昆明将进入到量水发展的新阶段，把全面落实最严格水资源管理制度作为重要抓手，着力强化水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”的先导作用和刚性约束，从源头上拧紧水资源需求管理的阀门。实施国家节水行动，体现了国家对节水工作重要性的认识，将节水贯穿于经济、政治、文化、社会、生态文明建设之中，是节水工作新时代的“升级版”。

一、节水型社会的概念与特征

（一）节水型社会的概念

水是生命之源,是人类生存和社会经济发展的物质基础,是落实科学发展观走可持续发展道路的重要保障。节水型社会就是在水量不变的情况下，要保证工农业生产用水、居民生活用水和良好的水环境，必须建立节水型社会。其中包括合理开发利用水资源，在工农业用水和城市生活用水的方方面面，大力提高水的利用率，要使水危机的意识深入人心，养成爱护水节约水的局面。

（二）节水型社会的主要特点

（1）建立以水权，水市场理论为基础的水资源管理体制和形成以经济手段为主的节水机制，是节水型社会在体制上的本质特点。推进节水技术开发，吸引节水投资，推广节水产品，促进自觉节水的机制。仅以政府行政手段推动的节水活动，由于缺乏节水的内在机制，只能称为群众性的节水活动或群众性的节水运动，只能称为节水先进城市等社会组织单位，不能称为节水型社会。

（2）促进水资源的高效率利用，提高水资源承载能力是节水型社会的内在要求。节水型社会通过内在的节水机制的运行，可以实现水资源宏观优化配置和微观的高效率、高效益利用，并在此基础上，逐步、全面满足社会生产、生活、生态用水的需求。

（3）资源、经济、社会、环境、生态的协调发展是节水型社会的基本目标。节水型社会通过水资源的可持续利用，全面满足社会生产、生活、生态的用水需求，从而能够实现资源、经济社会、环境生态协调发展。即以水资源的可持续利用支持人类社会可持续发展。

（4）节水型社会是全民资源价值观念普遍确立，节水活动普遍参与的社会。节水是全民的事，节水型社会建设是社会生产方式和生活方式的根本变革，是一次社会观念的革命，只有社会的普遍参与才能形成。

（5）节水型社会的建立，是水资源工程由“工程水利”向“资源水利”的根本转变过程。通过节水型社会建设使全民节水意识大大增强，政府管理水资源的能力和手段大大提高，从而达到全社会节水的目的。

（三）节水型社会建设的主要内容

（1）制定政策，编制规划，组织实施。制定节水政策，编制节约用水发展规划，经同级人民政府批准后，由地方人民政府水行政主管部门牵头组织实施。

（2）总量控制，逐级分配，定额管理。制定主要行业、产品和城乡居民生活用水定额，制定用水总量控制指标和供用水计划，对用水实行总量控制和定额管理相结合的基本管理制度。

（3）调整产业结构，实现优化配置。对新建、改建、扩建建设项目实行水资源论证制度，按照水资源条件调整现有经济结构(包括产业结构和种植业结构)，优化配置水资源。

（4）加强节水工程建设，进行节水技术改造，提高用水效率。开展农业节水工程建设，进行工业节水技术改造，全面推行各种节水技术、设备和器具。工程措施包括农业节水示范项目、灌区及工业节水改造、城镇供水设施改造、集雨设施建设、工业及生活废污水减排处理和回用、生态补水工程及河道清淤等。

（5）完善节水管理制度，建立节水管理信息系统。建立和完善以取水许可制度和水资源有偿使用制度为核心的，包括水资源论证、用水总量控制与定额管理、三同时四到位、节水产品认证等在内的水资源和节水管理制度体系，加强节水管理信息系统建设。

（6）改革水资源管理体制，建立合理的水价形成机制。对涉水事务统筹考虑，实现城乡水资源统一管理。适时、适度、适地调整水价和水资源费，实行超计划用水或者超定额用水累进加价制度。

（7）建立稳定的节水投入保障机制和良性的节水激励制度。确立节水投入的专项资金。从水资源费、超计划、超定额加价水费和排污费等收费中提取一定比例资金，作为节水管理专项资金。通过节水专项奖励、财政补贴、减免有关事业性收费等政策，鼓励和支持节水技术发展。

（8）推动节水服务体系建设，开展相关专题研究。加强节水技术指导、示范培训，完善节水社会化服务体系，同时根据实践需要，开展相关专项课题研究。

（9）制定节水指标体系，建立监测监督检查系统。建立节水评价指标体系，评价考核供用水单位节水实施情况，加强对高耗水行业、重点用水大户的监督检查。

（10）社会公众广泛参与，增强全民节水自觉性。鼓励社会公众参与节水，积极开展节水宣传教育，增强全民节水的自觉性。

二、我市节水型社会建设现状

昆明在节水型社会建设方面做了很多工作，取得了较好的成绩，先后制定实施了《昆明市城市节约用水管理条例》、《昆明市城市供水用水管理条例》、《昆明市地下水保护条例》、《昆明市城市节约用水管理处罚办法》、《昆明市再生水管理办法》、《昆明市城市再生水利用专项资金补助实施办法》、《昆明市城市雨水收集利用的规定》、《昆明市人民政府关于落实最严格水资源管理制度的实施方案》、《昆明市人民政府关于加强城市节约用水工作的实施意见》、《关于加快推进雨水污水和城乡垃圾资源化利用工作的实施意见》、《昆明市人民政府关于加强节水型社会建设的实施意见》等一系列法规规章和规范性文件，为节水型社会建设提供了法律保障。

昆明水资源总量为62.02万亿立方米，人均占有量只有928立方米，仅为全省平均水平的50%左右。预计2020年需水33.88亿立方米，可供水量31.95亿立方米，缺水量达1.93亿立方米；2030年需水量37.08亿立方米，可供水量36.69亿立方米，缺水量达0.39亿立方米。

城乡供（用）水。自1956年以来，昆明市年降水量、年径流量呈减少趋势，2009-2013年全市遭遇五年连旱，2011年为57年来最低值，自2012年起，水资源量逐年增加。根据2017年昆明市水资源公报，2017年全市总用水量18.32亿立方米，其中，农业用水量8.17亿立方米，占总用水量的44.7%；工业用水量4.77亿立方米，占总用水量的26%；居民生活用水量4.35亿立方米，占总用水量的23.7%；生态环境用水量1.03亿立方米，占总用水量的5.6%（不包括牛栏江滇池补水5.8亿立方米）。2017年全市人均综合用水量270立方米；农业灌溉亩均用水量415立方米；万元GDP用水量37立方米；万元工业增加值用水量39立方米。城镇居民人均生活用水量（不含城镇公共用水量）为134升/日，农村居民人均生活用水量89升/日；主城日供水能力183万立方米，供水范围500平方公里，供水服务人口增加到500万人，供水普及率进一步提高。

农业生产用水。全市农业用水量8.17亿立方米，占总供水量的44.7%，农田灌溉亩均用水量415立方米，人增地减水缺的矛盾将长期存在。据调查，全市耕地面积618.13万亩，有效灌溉面积192.04万亩，有效灌溉率31.1%；农业灌溉水利用系数0.52，距离发达国家已达到0.70尚有较大差距。这就要求全市农业灌溉必须整体提升灌溉科技水平，提高用水利用系数与农业用水效率，减少农业用水量，发展高效节水农业。

（三）城市节水。30多年来，昆明历年累计节水量已达7.1亿多立方米，已相当于滇池容量的45%，已建成475座分散式再生水利用设施，总设计处理规模累计达14.67万立方米/日，年节水量月0.3亿立方米，年增长率约6.7%。2011年，昆明市荣膺“国家节水型城市”称号。

（四）生态环境用水。昆明2017年废污水排放量4.38亿立方米，比2016年减少1.8%。工业废污水排放量2.18亿立方米，生活废污水排放量2.2亿立方米。2017年对全市952.7公里河流进行水质评价，水质I类-III类的河长284公里，占总评价河长的29.8%，水质IV类类的河长250.4公里，占总评价河长的26.3%;水质为劣V类的河长418.3公里，占总评价河长的43.9%。主要污染物以有机污染为主，主要超标因子为总磷、氨氮、五日生化需氧量等。

三、存在的主要问题

经过多年的努力，昆明节水型社会建设取得了较大的成绩，但仍面临节水水平不均衡、节水产业发展不充分、节水机制不健全等不足，对照党的十九大提出的新要求，节水制度体系和激励机制等方面仍存在以下问题。

（一）节水政策、规划和标准不够完善。水资源论证制度，取水许可审批与监管、水权确权和交易试点，水权制度和水权交易平台建设、水资源税改革试点，水资源有偿使用制度等方面仍有待完善；农业节水政策、规划和标准制定滞后。

（二）最严格水资源管理与水资源论证制度还未实现全覆盖。严格总量指标管理，健全市、县二级行政区域用水总量控制指标体系，对涉及水资源配置的工业、农业等专项规划及产业基地规划，城市新区类规划，工业(产业)园区类规划，以及实施后对水资源造成重大影响的其他规划水资源论证覆盖面不足，节水制度刚性约束不够。

（三）水资源用途管制制度与节水督查考核和责任追究制度存在差距。尚未构建起把节水作为约束性指标纳入政绩考核，落实节水目标任务，严格责任追究，逐级建立节水目标责任制，建立水资源督查制度。

（四）水价和水资源税改革与水权水市场改革尚不完善。建立农业水权制度，强化农业用水总量控制和定额管理，探索创新终端用水管理方式，因地制宜将水权明确到农村集体经济组织、农民用水合作组织等方面不够。

（五）节水优惠政策与财政奖励机制不够完善。对将节水型社会建设作为公共财政投入的重点领域，设立节水型社会建设专项资金，逐步增加各级政府对节水型社会建设的投资规模和补助强度，使节水型社会建设投入与财政收入同步增长。大力推行政府和社会资本合作(PPP)模式，鼓励和引导社会资本参与节水基础设施建设和运营管理，在投资补助、贷款贴息、征地移民、水价电价、税费减免等方面享受同等政策存在差距，节水内生动力不足。

四、构建节水型社会的对策措施

（一）进一步完善节水政策、规划和标准。全面建立健全水资源论证制度，严格取水许可审批与监管；逐步开展水权确权和交易试点，水权制度和水权交易平台建设逐步完善;开展农业水价综合改革试点，积极推进农业水价综合改革;完善城镇居民用水阶梯价格制度，推行非居民用水超定额累进加价制度，开展水资源税改革试点，水资源有偿使用制度进一步落实。为落实“节水优先”方针和推进节水型社会建设提供了制度保障和内生动力。

（二）落实最严格水资源管理制度。严格落实水资源开发利用总量、用水效率和水功能区限制纳污总量控制，强化节水约束性指标管理。严格总量指标管理，健全省、市、县三级行政区域用水总量控制指标体系。推进江河流域水量分配，把用水总量控制指标落实到流域和水源。

（三）完善并健全水资源论证制度。制定出台规划水资源论证管理办法，对涉及重大水资源配置的工业、农业等专项规划及重大产业基地规划，城市新区类规划，工业(产业)园区类规划，以及实施后对水资源造成重大影响的其他规划，要加强水资源论证，作为规划审批部门重要决策依据。

（四）严格执行取水许可管理制度。严格取水许可审批，对取用水总量达到或超过区域取用水总量控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水;对取用水总量接近区域取水总量控制指标的地区限制审批建设项目新增取水。鼓励新增项目取用水通过节约用水、水权转换、利用非常规水源等途径解决。

（五）完善计划用水管理制度。根据用水户取用水规模、水源类型及用水用途，制定流域、区域、城镇供用水计划。扩大计划用水覆盖范围，将取得取水许可证的取水户、公共供水管网的用水大户、特种用水行业用水户等全部纳入计划管理。

（六）建立水资源用途管制制度。完善相关水利规划和水量分配方案，明确水资源生活、生产和生态用途。优先保障城乡居民生活用水。切实保障江河湖泊生态水量，通过水资源节约、配置、调度等措施，维持河湖基本用水需求。

（七）建立节水督查考核和责任追究制度。强化节水约束和要求，把节水作为约束性指标纳入政绩考核，对县级地方政府实施监督考核，把考核结果作为地方政府综合考核评价的重要依据。落实节水目标任务，严格责任追究，逐级建立节水目标责任制，建立水资源督查制度。

（八）全面深化水价和水资源税改革。建立农业水权制度，强化农业用水总量控制和定额管理，探索创新终端用水管理方式。建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制，逐步使农业用水价格总体达到运行维护成本水平。

（九）积极推进水权水市场改革。积极推进水权确权登记工作，加快明晰初始用水权，明确区域取用水权益。科学核定取用水户许可水量，发放取水许可证，明确取水权;对灌区内农业用水户，根据用水总量控制指标和灌溉用水定额，发放水权权属凭证，因地制宜将水权明确到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等。

（十）完善节水优惠政策。将节水型社会建设作为财政投入的重点领域，设立节水型社会建设专项资金，逐步增加对节水型社会建设的投资规模和补助强度，使节水型社会建设投入与财政收入同步增长。建立财政奖励机制，对节水载体先进典型予以表彰和奖励。大力推行政府和社会资本合作(PPP)模式，鼓励和引导社会资本参与节水基础设施建设和运营管理，在投资补助、贷款贴息、征地移民、水价电价、税费减免等方面享受同等政策。

昆明是水资源短缺的地区，水资源问题已成为经济社会可持续发展的主要制约因素，通过大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，加强水资源管理，提高水的利用效率，建设节水型社会是昆明水利发展的一项基本任务，实现水资源优化配置与可持续利用，是昆明打造区域性国际城市的基础条件，也是昆明全面建设小康社会的必要条件。

参考资料：

【1】水利部关于印发开展节水型社会建设试点工作指导意见。

【2】昆明市水资源公报（2017年）。

【3】昆明市水利统计年鉴。